Por Enrique José Quintana.-
Entiendo conveniente, en esta oportunidad, referirme a los anuncios públicos en el sentido que estarían en elaboración proyectos de modificación de las leyes de Contrato de Seguro (17.418), de Entidades de Seguros y su Control (20.091) y del Régimen de los Productores Asesores de Seguros (22.400), preanunciándose que tales textos serían regulados en un sólo instrumento, agregándose que también se estaría analizando una desregulación para el ejercicio de la actividad aseguradora.
No sería prudente de mi parte opinar sobre proyectos que no han sido dados a conocer ni tampoco sometidos a consulta o análisis en forma pública, pero sí me parece prudente recordar el camino legislativo seguido en Argentina para el dictado de las normas que hoy rigen el sistema de seguros y los desvíos de la recta interpretación de la normativa por decisiones judiciales sin apego a las normas de aplicación, y recordar sólidos proyectos legislativos, elaborados por especialistas en la disciplina del seguro, por si en alguna oportunidad se entendiera conveniente producir alguna reforma.
Del camino seguido para el dictado de las leyes 17.418 y 20.091
Permítaseme recordar que, en el año 1958, Argentina tuvo un gran presidente de la nación, que fue un verdadero estadista y con una gran visión de futuro. Me refiero al Dr. Arturo Frondizi. Entendió que el seguro y su actividad serviría para el desarrollo económico del país y encomendó a uno de los grandes juristas que tenía el país, el Doctor y Profesor Isaac Halperín, la confección de un anteproyecto de ley general de seguros que abarcara las normas relativas al contrato de seguro, así como a la regulación de la supervisión estatal sobre dicha actividad. El Dr. Halperín convocó a los mejores especialistas en dicha disciplina, elaboró los respectivos textos que fueron puestos a la consideración de una Comisión Asesora, Consultiva y Revisora, que se constituyó el 6 de mayo de 1959, compuesta por representantes de las Facultades de Derecho y de Ciencias Económicas, nacional y de las principales provincias; por miembros del Poder Judicial, de la Superintendencia de Seguros de la Nación, del Instituto Nacional de Reaseguros y de las Asociaciones de Aseguradores. Luego de todos los análisis y las sugerencias, en el año 1961 se logró concluir la tarea del nuevo sistema.
En el año 1967 y a cargo del Ministerio de Justicia, un gran jurista, especialista en derecho comercial, el Dr. Gervasio Colombres, se decidió dar luz verde al proyecto de ley de contrato de seguro, y postergar para un futuro el dictado de la ley de entidades de seguros y su control, sancionándose la Ley 17.418 de Contrato de Seguro en 1967 (B.O. 6/9/1967). La entrada de vigencia de la ley quedó supeditada a que la Superintendencia de Seguros de la Nación dictara y aprobara las condiciones generales uniformes de los contratos de seguros ajustados a la nueva ley, condiciones generales que fueron aprobados para todas las coberturas de seguros patrimoniales, y para algunas coberturas específicas del ramo vida. Tal titánica tarea fue desarrollada por el Gerente Jurídico de la Superintendencia de Seguros y corredactor de la Ley de Contrato de Seguro, el Dr. Juan Carlos Félix Morandi. Así las cosas, la Ley 17.418 de Contrato de Seguro entró en vigencia el 1° de julio de 1968 y como curiosidad histórica, ese mismo día entró en vigencia la Ley 17.711 de Reforma del Código Civil, elaborada por el Dr. Guillermo Borda.
La Ley de Contrato de Seguro que hoy nos rige ha sido considerada como modelo en su género por catedráticos de todo el mundo, entre ellos los presidentes de la Asociación Internacional de Derecho de Seguros Simón Frederic y Hans Moller. Ha servido para el dictado de la ley 50/80 de contrato de seguro del Reino de España. La legislación colombiana del contrato de seguro modificó la naturaleza jurídica del contrato de seguro de contrato real a consensual, adhiriendo al principio de la ley 17.418, y fue copiada literalmente en el año 1985 al unificarse los códigos civil y comercial en la República del Paraguay.
En cuanto a la legislación del contrato de seguro, Argentina tiene un privilegio respecto a los demás países del mundo cual es que sus dos principales autores, los Dres. Halperín y Morandi, a su turno, fueron Magistrados Camaristas en el fuero Comercial y para mayor coincidencia en la Sala B de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial. Halperin, desde la entrada en vigencia de la ley 17.418 hasta su fallecimiento en junio de 1975, y el Dr. Morandi desde 1977, hasta su renuncia a fines de 1995 (falleció el 14 de julio de 1996). Es decir que, desde la entrada en vigencia de la ley 17.418 y en el período 1968/1995, la recta interpretación de la Ley de Contrato de Seguro fue realizada por los autores de la ley. Los magistrados de todo el país tiene a su mano la recta interpretación de la ley para fundar sus sentencias, simplemente consultando los fallos de los autores de la ley, aspecto que los magistrados actuales parecen desconocer, en atención a algunos de sus fallos.
A mayor abundamiento el voto del Dr. Morandi en el plenario “Mussa de Gómez de la Vega c/La Defensa Compañía de Seguros S.A.” del 29 de noviembre de 1978 (La Ley, T°1978-D, páginas 762 a 768 y sgtes.), constituye un verdadero tratado del sistema del derecho de seguro y la empresa aseguradora.
La entrada en vigencia del Código Civil y Comercial de la Nación, hace poco más de 10 años, elaborado por tres de los más calificados juristas de la actualidad las Dras. Elena Highton de Nolasco, Aída Kemelmajer de Carlucci, y el Dr. Ricardo Lorenzetti (dos de los autores, miembros de la Corte Suprema de Justicia) resulta ser una oportunidad propicia para formular algunos breves comentarios sobre los vínculos respetuosos entre dicho ordenamiento, y el derecho de Seguros, y descartar de plano la supuesta vetustez de las normas regulatorias de nuestra disciplina
Las normas de nuestra disciplina se mantienen en plena vigencia
El artículo 5 de la Ley 26.994 de aprobación del Código Civil y Comercial de la Nación, que entró en vigencia el 1º de agosto de 2015, conforme lo dispone la ley 27.077, promulgada el 18 de diciembre de 2014, establece que las leyes que actualmente integran, complementan o se encuentran incorporadas al Código Civil o al Código de Comercio (con excepción de la normas que se modifican en el artículo 3) mantienen su vigencia como leyes que complementan al Código Civil y Comercial de la Nación, aprobado por el artículo 1.
La comisión redactora del proyecto compuesta por los Dres. Ricardo Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco, y Aída Kemelmajer de Carlucci, en el punto 1.4 de los fundamentos del Anteproyecto de Código, expresan que “el anteproyecto respeta a los otros microsistemas normativos autosuficientes, es decir, se ha tratado de no modificar otras leyes, excepto que ello fuera absolutamente necesario. Aclaran, que ha sido imprescindible una reforma parcial de la ley de defensa de consumidores, a fin de ajustar sus términos en los puntos que la doctrina ha señalado como defectuosos o insuficientes, y respecto de nuestra disciplina, el seguro, los fundamentos dicen: “Finalmente en otros casos, no hay ninguna modificación, como sucede con la ley de seguros”.
Ello significa que el texto del Código Civil y Comercial no contiene modificaciones respecto de la Ley 17.418 de Contrato de Seguro, ni de la Ley 20.091 de Entidades de Seguros y su Control, ni de la Ley 22.400 de Régimen de los Productores Asesores de Seguros, y es por ello que aludo a los vínculos respetuosos entre el Código Civil y Comercial de la Nación, y el microsistema normativo autosuficiente, el que regula la disciplina del seguro.
Lo antes expuesto, nos obliga a recordar principios básicos inherentes a nuestra actividad. El contrato de seguro no sólo es un contrato individual o singular, sino que es un contrato de masa o contrato de empresa, que requiere condiciones generales uniformes que no son dispuestas ni por el asegurador, ni por el asegurado, sino por la Superintendencia de Seguros de la Nación. La Ley 17.418 de Contrato de Seguro tiene un carácter eminentemente reglamentario con un número importante de disposiciones imperativas dispuestas por el legislador, inmodificables por su letra y naturaleza. La ley 17.418 impone una clara restricción a la autonomía de la voluntad para contratar ya que el artículo 158, columna vertebral del sistema, dispone cuales disposiciones de la ley sólo pueden modificarse a favor del asegurado. Por ello, el contrato de seguro debe ser entendido como un contrato de, y con, características distintas y diferentes de cualquier otro contrato previsto en la respectiva legislación de fondo. El tomador o asegurado, en un contrato de seguro, busca la inserción de ese contrato individual en la mutualidad de asegurados, mutualidad que es formada por el asegurador que tiene precisamente como objeto exclusivo de su actividad el crear una mutualidad de asegurados sujetos a la exposición de riesgos homogéneos. La inserción de ese contrato individual en la mutualidad, integra la causa del contrato de seguro.
La Ley 17.418 de Contrato de Seguro está precedida de un extenso y bien fundado mensaje de elevación que explicita las razones de cada artículo de la ley de contrato de seguro. Todos y cada uno de los institutos que compone la ley están debidamente fundados, y no ameritan modificaciones.
Pero si lo dicho no fuera suficiente, permítaseme recordar que el Dr. Juan Carlos Félix Morandi no sólo fue relator en un congreso Mundial de Derecho de Seguros, sino autoridad tanto de la Asociación Internacional de Derecho de Seguros como del Comité Ibero-Latinoamericano de Derecho de Seguros, ello además de presidir la Asociación Argentina de Derecho de Seguros hasta su fallecimiento. Como merecida distinción a los juristas de Argentina especialistas en la disciplina del seguro, en el Segundo Congreso Ibero-Latinoamericano de Derecho de Seguros, celebrado en México en 1991, se le encomendó al Dr. Morandi elaborar un Proyecto de Ley Modelo sobre el contrato de seguro para Latinoamérica, tarea en la que colaboramos alguno de los miembros de la Asociación Argentina de Derecho de Seguros, entre los cuales tuve el gusto y honor de participar en su redacción. Proyecto aprobado en el IX Congreso Mundial de Derecho de Seguros celebrado en Sydney Australia en 1994 y luego tal aprobación ratificada en el Congreso Ibero-Latinoamericano de Derecho de Seguros celebrado en Santiago de Chile en el año 1995. La versión completa de dicho proyecto de ley, de 150 artículos, así como su mensaje de elevación y sus fundamentos se encuentran publicados en la revista Jurídica Argentina del Seguro La Empresa y la Responsabilidad N° 25/26, páginas 5 a 100.
Excedería en mucho el propósito de este trabajo analizar en detalle tal proyecto de ley, pero permítaseme señalar la importancia del artículo 26 del citado proyecto. La Ley 17.418 de Contrato de Seguro como es de público y notorio se incorporó al Código de Comercio. El derogado Código de Comercio antes del dictado de la ley 17.418 contemplaba la disciplina del seguro en los artículos 492 a 557, siendo sustituidos por la nueva ley. En aquel código comercial derogado existían normas de interpretación de los contratos comerciales, pero advertimos que una de las omisiones o lagunas de la legislación específica de contrato de seguro es no contener en la ley específica, un capítulo o sección de normas interpretativas de un contrato de seguro.
Por su especificidad respecto de otros contratos, el de seguro debe prever la forma o modo que las partes, y los jueces, a veces no especializados en derecho de seguros, se ajusten a las normas legales interpretativas, omisión que sí, sería interesante incluir en la legislación, si la misma se modificara, toda vez que con la entrada en vigencia del código civil y comercial de la nación se derogaron las normas interpretativas de los contratos comerciales contenidas en el código de comercio, de allí es que resultaría necesario incorporar legislativamente el artículo 26 del proyecto de ley modelo de contrato de seguro para la región y ponderábamos el proyecto que elaboró el Profesor Juan Carlos Félix Morandi el establecer normas interpretativas.
En ese proyecto, el artículo 26, Sección VII – Normas interpretativas, se dispone:
“Siendo necesario interpretar las cláusulas de un contrato de seguro, servirán para ello las bases siguientes:
a) Todas las cuestiones jurídicas se rigen por esta ley y por las que convencionalmente se acuerden en cuanto no vulneren los principios esenciales de la naturaleza jurídica del seguro. Sólo se aplicará el derecho de fondo a falta de disposiciones de Derecho de Seguro en cuanto no pudiera recurrirse a la analogía.
b) Habiendo ambigüedad en las palabras debe buscarse más bien la intención común de las partes que el sentido literal de los términos.
c) Las cláusulas equívocas o ambiguas deben interpretarse por medio de los términos que sean claros y precisos, empleados en otra parte del mismo contrato, cuidando de darles el significado que les corresponda por el texto general; sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado j) de este artículo.
d) Las cláusulas susceptibles de dos sentidos; de uno de los cuales resulta la validez, y del otro la nulidad del contrato, deben entenderse por su validez. Si ambos dieran igualmente validez al contrato, deben tomarse en el sentido que más convenga a su naturaleza y a las reglas de la equidad.
e) Los hechos de los contratantes, anteriores, coetáneos en el tiempo y siguientes al contrato que tengan relación con lo que se discute, serán la mejor explicación de la intención de las partes al tiempo de celebrarse la convención.
f) El uso y la práctica generalmente observados en el comercio en contratos de igual naturaleza, y especialmente, la costumbre, prevalecerán sobre cualquier inteligencia que se pretenda dar a las palabras.
g) La extensión del riesgo y de la cobertura, así como los derechos de los beneficiarios, convenidos en el contrato de seguro, deben interpretarse literalmente.
h) Las restricciones a la libre actividad del asegurado deben formularse expresamente e interpretarse literalmente.
i) Las cláusulas particulares y las especiales prevalecen sobre las condiciones generales. Las condiciones generales específicas prevalecen sobre las condiciones generales, y, las cláusulas manuscritas o mecanografiadas predominan sobre las impresas.
j) Cuando una cláusula es ambigua o oscura, debe ser interpretada a favor del asegurado.
k) Las cláusulas que imponen la caducidad de derechos del tomador, asegurado o beneficiario, deben ser de interpretación restrictiva en su alcance y en los hechos que tiendan a acreditar su procedencia, y su redacción debe ser clara y precisa.
l) Las cargas impuestas convencionalmente al tomador, asegurado o beneficiario, deben ser razonables. La eventual aprobación administrativa de la Autoridad de Control no implica reconocimiento incontrovertible de esa razonabilidad.
m) La buena fe en sus manifestaciones de lealtad, creencia o probidad, es un débito contractual recíproco del tomador, asegurado, beneficiario y asegurador.
n) Para determinarse la observancia de los medios y medidas de prevención, debe tenerse en cuenta más el cumplimiento sustancial de los mismos y su eficacia efectiva, que el cumplimiento literal.
ñ) Las cláusulas contrarias a las disposiciones inmodificadas de esta ley, son nulas y serán reemplazadas de pleno derecho por dichas disposiciones legales.
o) La participación del asegurador en el procedimiento de valuación de los daños importa su renuncia a invocar las causales de liberación conocidas con anterioridad que sean incompatibles con esa participación”.
Destacamos que el inciso a), primero de los 16 incisos, establece como primer principio esencial y regla de interpretación de las cláusulas de un contrato de seguro la preeminencia de la Ley de Contrato de Seguro por sobre otras normas. Sólo se aplicará el derecho de fondo a falta de disposiciones del Derecho de Seguros.
El inciso g) establece como segundo principio esencial que la extensión del riesgo y de la cobertura, así como los derechos de los beneficiarios convenidos en el contrato de seguro, deben interpretarse literalmente.
No resultan menos importantes, los restantes incisos pero destacamos los expresados precedentemente porque consagran el criterio de la prelación normativa.
Sugerencias para la eventual modificación del Título II de la Ley 17.418 referido al reaseguro o para el dictado de una norma específica atento la disolución y liquidación del Instituto Nacional de Reaseguros
Las normas relativas al contrato de reaseguro se encontraban contempladas en la ley 12.988 y decretos del año 1953 y tales normas se completaban con las circulares y resoluciones que dictaba el Instituto Nacional de Reaseguros (INDER). Su liquidación y disolución crea un cierto vacío legislativo. Y por ello, en oportunidad de las Segundas Jornadas sobre Política de Legislación de Seguros y Reaseguros, celebradas por la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados, publicadas en el año 1995, tal como luce en las páginas 172 a 181 de la publicación, presentamos en forma conjunta el Dr. Juan Carlos Félix Morandi, Eduardo R. Steinfeld, Héctor Perucchi, Norberto Pantanali y el suscripto, Enrique José Quintana, una propuesta legislativa de reforma del Título II de la Ley 17.418. La propuesta consistía en un agregado como segundo párrafo del artículo 160 de la ley 17.418 que dispusiera que en caso de liquidación voluntaria o forzosa del asegurador el privilegio del crédito del damnificado prevista en la primera parte del artículo 118 de la ley se entenderá que está limitado al crédito que le corresponda al asegurado en la liquidación del asegurador.
Proponíamos además como nuevo artículo 161 que en los contratos de reaseguro en que sea parte un asegurador cedente autorizado a operar en el país la ley aplicable será la argentina. Preveíamos también incorporar para los contratos de reaseguro pactar un procedimiento arbitral para dirimir eventuales controversias y asimismo disponíamos un artículo que disponía que son oponibles al reasegurador las obligaciones que el asegurador cedente haya cumplido ante el corredor intermediario y finalmente proponíamos una prescripción de tres años, y no de un año para las acciones fundadas en el contrato de reaseguro, contado desde que la respectiva obligación es exigible.
Lo expuesto sucintamente sería de utilidad que se tuviera en cuenta, si se entendiera oportuno y conveniente modificar algunas disposiciones de la Ley 17.418 de Contrato de Seguro respecto al reaseguro.
Respecto de la ley 20.091, Ley de Entidades de Seguros y su Control, me permito recordar que el artículo 89 deroga entre otras disposiciones el régimen legal de la superintendencia de seguros de la nación dictado por la ley 11.672, edición 1943, artículo 150, t.o. en 1962. En 1935 se crea el Banco Central de la República Argentina y en 1938/39 se dicta un decreto creando la Superintendencia de Seguros de la Nación. Desde el punto de vista jurídico, los decretos no importan alcanzar a todo el país, y por ello con buen criterio en 1943 se decidió darle fuerza de ley a tales disposiciones incorporando aquella normativa en el artículo 150 de la Ley de Presupuesto de la Nación.
El Dr. Morandi me invitó a participar en un concurso para ingresar como abogado en el área jurídica de la Superintendencia de Seguros de la Nación, área a su cargo, examen riguroso que logré aprobar y me incorporé a dicho organismo en junio de 1971, por lo que tuve la posibilidad de intervenir en la parte final del proyecto de Ley de Entidades de Seguros y su Control, que el 11 de enero de 1973 se promulgó (B.O. 7/2/1973). El artículo 89 de la ley pospuso la entrada en vigencia de la norma, hasta que se aprobara el proyecto de la estructura orgánica y agrupamiento funcional adecuados a la misión y funciones que se fijan en la citada ley. En opinión del Dr. Morandi, para que una ley de supervisión específica funcione, los empleados y funcionarios deben estar bien remunerados.
La aprobación de la estructura orgánica se dilató hasta el 21 de octubre de 1976, fecha en la que, en el cóctel del Día del Seguro, celebrado en el Hotel Alvear, el exministro de Hacienda Juan Alemann informó la aprobación de la estructura orgánica y agrupamiento funcional, por lo que la ley 20.091 entró en vigencia el 21 de abril de 1977. La ley contiene todas las atribuciones necesarias para una supervisión conveniente de la actividad aseguradora.
Quizá sea útil recordar las disposiciones de los artículos 76 a 80 de dicha ley de creación del Consejo Consultivo del Seguro, cuyos integrantes debían ser propuestos por las asociaciones que nuclean a los aseguradores del país, estableciéndose las funciones de dicho Consejo en el artículo 79, fundamentalmente en dar opinión, opinión no vinculante para el Superintendente de Seguros, pero órgano conveniente y necesario para el recto funcionamiento del sistema. Desde la gestión del ex Superintendente de Seguros de la Nación, el Dr. Alberto Fernández, ha sido decisión de los posteriores superintendentes incumplir la ley y no convocar a dicho Consejo Consultivo. Necesario.
La ley contiene las atribuciones para un contralor necesario de los operadores del mercado. No estimo conveniente desregular, sino regular de modo eficiente, prestando especial atención a primas que no respondan a los parámetros normativos aprobados y que produzcan una competencia desleal en el mercado, cumpliendo estrictamente el órgano de control con la previsión normativa contenida en el artículo 26 de dicha norma.
Respecto de la Ley 22.400 de Régimen de los Productores Asesores de Seguros, se publicó el 18 de febrero de 1981, derogando los decretos dictados en el año 1953. La ley les confirió status profesional a dicha loable actividad, obligó a la capacitación y al examen de conocimientos y estableció sanciones para los incumplidores. La asociación representativa de los Productores Asesores de Seguros, AAPAS, cumple un rol institucional y académico que bueno es destacar. No veo necesidad de reforma alguna a dicho instrumento legal. Quizá sea oportuno contemplar la situación de enfermedades incapacitantes o fallecimiento de productores respecto de la cartera, de la cual depende la subsistencia de la familia de estos en caso de óbito, si no se ha tenido la precaución de constituir alguna sociedad prevista en el artículo 20 de la ley 22.400. En cuanto a la salud del PAS y su familia pueden incorporarse a la Obra Social de la Actividad del Seguro y los productores tienen un escaño en el Directorio de tan prestigiosa institución.
El grave problema acuciante de la actividad aseguradora me parece que lo constituye el desvío en muchas sentencias judiciales de la recta interpretación de las normas aplicables al contrato de seguro por parte de los jueces inferiores, que se apartan del contenido de los contratos celebrados, e incluso se apartan de la doctrina pacífica y consolidada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, extendiendo los efectos de la condena a aseguradores en juicios de responsabilidad civil, por encima de las previsiones económicas contenidas en los contratos de seguros aprobados por la autoridad de control. Convirtieron al asegurador en una especie de obligado solidario del asegurado. Tales sentencias desnaturalizan la ecuación prima riesgo, y además desconocen las resoluciones del órgano de control que dispone que los nuevos valores de aseguramiento del riesgo de responsabilidad civil se aplican para el futuro respecto de nuevos contratos de seguro, y no de modo retroactivo. Sumado a ello afecta a la actividad y a la solvencia del sistema, pericias médicas, psicológicas etc. que exageran de modo inadmisible los porcentajes de incapacidad con retribuciones exuberantes. No encuentro motivo ni razón para que a un perito mecánico que analizó el presupuesto de reparación de un automotor para la regulación de sus honorarios deba computarse el total de todos los rubros contenidos en una sentencia, que a lo mejor se refiere a varios muertos, igual lo que acontece respecto a otras pericias.
Quizá resulte oportuno que la Superintendencia de Seguros, en comunión con las asociaciones de aseguradores, se acerquen a la Corte Suprema de Justicia de la Nación peticionando la creación de una secretaría especial de la Corte para atender los recursos de queja de los aseguradores respecto de sentencias que se aparten de la doctrina consolidada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y del contrato de seguro, de modo tal de requerir tal Secretaría el expediente a los jueces inferiores y evitar la ejecución de sentencias que alteren los contratos de seguros celebrados.
En apretada síntesis, no veo oportuno ni necesario introducir modificaciones al sistema actual de seguros y menos desregular la actividad, pero, si se considerara que el sistema requiere modificaciones, sería conveniente que las respectivas propuestas de modificación sean públicas para el condigno análisis, de modo de poder aportar sugerencias y, al respecto, me remito a los instrumentos elaborados con respecto a los proyectos del Dr. Morandi y su equipo de colaboradores, a los que me referí precedentemente.
